政局边缘

　　陆瑾：在美国制裁的阴影下伊朗局势的去向 　　作者：陆瑾，中国社会科学院西亚非洲研究所社会文化研究室副研究员，中国湾岸研究中心副秘书长 　　出典：中东黄书2019 　　微信平台编辑：周悦 　　摘要：2018年5月美国退出伊朗核协定后，让伊朗签订新协议，最终为实现全面抑制伊朗的目标，对伊朗的制裁逐步恢复和强化。美国严厉的越境制裁严重恶化了伊朗国内外的安全局势，其他国家和伊朗无法开展正常的经济合作。伊朗政府为了对抗美国的制裁，将国内的潜力“内向”地挖掘出来，在促进工业生产发展的同时，开展多边外交，粉碎了美国孤立伊朗的企图。特朗普政权对伊朗的制裁遭到国际主要经济体的抵制，许多国家都试图避免美元和美国金融体系的通融方式，削弱美国对伊拉克的制裁威力。为了全面抑制伊朗的政策目标，强化政策效果，美国在“极限压力”中增加了军事抑制手段，美伊的对峙急剧上升，波斯湾地区的安全形势十分紧张。伊朗未来形势的走向充满着不确定性，美伊对抗战争，伊朗经济和民众能否承受美国制裁的压力，伊朗核协定|预测等是重要影响因素。 　　关键词：美国制裁反制措施伊核协定美伊关系 　　2018年5月，美国单方面退出伊朗核协定，开始对伊朗实施“极限压力”，达成全面抑制伊朗的目的。经济制裁是一种特殊的强制外交工具，也是特朗普非常喜欢使用的对外政策手段。2018年8月6日以来，美国政府逐步恢复了因伊朗核协议而中止的伊朗制裁，通过“专长管理”使单方面制裁达到了前所未有的效果。美国的制裁使伊朗面临前所未有的国内外压力和挑战，但使伊朗人无法屈服，反而增强了伊朗国家的凝聚力，激发了民族抵抗精神。美国的越境制裁严重伤害了包括欧洲盟友在内的第三方的利益，促进了国际社会许多国家提出对抗美国的“手臂管辖”新机制。为了强化制裁的效果，迫使伊朗进行新的协议交涉，美国将伊朗的伊斯兰革命卫队作为“恐怖组织”，在海湾地区增加了作战装备和军事人员。面对美国的经济制裁和军事抑制的双重压力，在美国退出伊朗核协定1周年之际，伊朗宣布将逐步减少履行伊朗核协定的一部分承诺。美国伊拉克的对峙急剧高涨，波斯湾地区的紧张局势日益高涨，擦错审判和枪点火的风险越来越高。在这个新形势下，美伊关系会不会紧张去战争呢？伊朗能承受美国制裁的压力，退出伊朗核协定吗。这些问题引起了极大的关注，也是影响伊朗未来形势走向的重要因素。 　　美国对伊朗制裁升级的特征和影响 　　特朗普认为，2015年伊朗和6个国家达成协议的伊朗核协定存在监察条款能力不足和“落日条款”等严重缺陷，伊朗在协议执行期间和过期后也有可能获得核武器，必须进行修改。另外，伊朗的核协议将伊朗从制裁的束缚中摆脱出来，由于石油出口的增加而解禁的收汇人用于弹道导弹项目的发展、什叶派民兵的培养、区域代理人战争的影响力扩大、与美国的同盟国和地区领导权的争夺破坏伊朗这些地区稳定的行为和加速崛起的过程必须全面抑制。为了切断伊朗“破坏中东安定”所需的主要经济来源，自2018年8月以来，特朗普政府再次对伊朗进行经济制裁，并继续加强。这些制裁包括贸易制裁和金融制裁两部分，有以下特征。 　　第一，不断扩大制裁范围，加强核心制裁。美国重新开始对伊拉克的制裁分为两个阶段，从无核化心扩大到了核心领域。2018年8月6日，美国再次对非能源领域进行制裁。具体内容包括对伊朗政府购买美元和收购的制裁。对伊朗的黄金和贵金属贸易实施制裁。对伊朗进行的金属原材料或金属半成品的销售、供应或进出口贸易实施制裁，包括铝、钢铁、石墨、煤炭、集成加工软件。伊朗货币的购买或出售利亚尔或伊朗领土以外的伊朗利亚尔的价格计算的大额基金或维持与账户有关的重大交易的制裁。购买、购买或促进伊朗国债发行的制裁。对向伊朗销售、供应、转让伊朗汽车行业相关商品和服务的金融和其他交易给予制裁。此外，伊朗禁止向美国出口地毯、鱼子酱、水果等奢侈品，禁止向伊朗出口、再出口商用飞机、零件、服务等。 　　2018年11月4日，美国再次对伊朗实施石油化工、能源、金融行业制裁。主要内容包括在伊朗从事能源行业的制裁。制裁伊朗的国家石油公司（NICO）、国家航空公司（NTIC）、国家贸易公司（NICO）或其他公司的石油化工关联交易。对外国金融机构和伊朗中央银行进行的交易和信息服务进行制裁。制裁伊朗港口经营者和航运和造船行业。制裁向伊朗提供特定的销售、保险、再保险服务等。除制裁内容外，美国还取消了关于“H类自动许可”的规定，要求美国持有或控制的外国企业在之前与伊朗的交易获得许可之前，必须得到美国政府的事前许可。美国财务省的海外资产管理办公室（OFFAC）除了重新登记了奥巴马总统从“特别指定国民名单”（SDN List）中删除的其他实体外，还指定了超过300个新的制裁对象，制裁了超过700个个人、实体、飞机、船舶。 　　新的制裁不仅扩大了限制范围，还瞄准重点领域实施了正确的打击，强化了核心制裁。免除伊朗的石油出口制裁，终止对伊朗的铁、钢、铝、铜等产业的制裁，这些制裁旨在阻断伊朗的外汇收入的主要来源，麻痹经济。此外，还将伊朗的原子能机构列入了制裁名单。禁止对伊朗的布什核电站的支援。禁止伊朗将重水运到国外。伊朗的铀浓缩活动的进一步禁止等，新的制裁意图强化对伊朗的核活动的限制。以伊斯兰革命卫队为“恐怖组织”，对向伊斯兰革命卫队提供经济支援的伊朗的波斯湾石化工业及其子公司、海外销售网络进行制裁，切断了伊斯兰革命卫队的资金来源。 　　第二，加大对制裁措施执行和执行过程的监督管理。为了实现制裁规则的统一，美国在两次制裁开始前分别设置了90天和180天的缓冲期，给其他国家的企业和伊朗签订并处理正在执行的商业合同的时间。在实施制裁的过程中，根据实际情况和需要，对部分制裁给予免除和免除期限的调整。为了防止国际原油价格上涨伤害了美国国内消费者的利益，给伊朗石油进口方解决代替伊朗石油的问题提供充足的时间，美国延期执行伊朗石油出口的“零清除”政策，11月制裁再开前，中国大陆和中国台湾、印度、日本、韩国、意大利、虽然向希腊、土耳其宣布免除180天的制裁（SRE），但在英国、德国、法国、西班牙等欧盟（EU）提出的免除申请中，意大利、希腊因移民、防卫问题接近美国而被免除。此外，还为连接印度的查瓦哈尔港事业和阿富汗的铁路事业、伊拉克的伊朗电力购买、阿拉克、布什、霍德工厂的不扩散事业等提供了豁免。 　　严格监督管理制裁措施的执行。对进口伊朗石油的8个国家和地区给予了暂时的豁免期，但美国要求不仅削减进口数量，而且不能直接向伊朗支付石油购买金，并将这些石油销售收入用当地货币留在托管账户上伊朗只能在这些国家购买人道主义商品和其他非制裁产品。由于银行和保险问题，中国台湾、意大利和希腊自发放弃了石油进口豁免权。美国还没有允许伊朗货船停泊在任何国家--港口是伊斯兰革命以来伊朗从未遭遇过的情况。 　　绕过制裁的漏洞。单方面的制裁有容易回避的特征，被美国制裁了40年的伊朗有着丰富的回避经验。伊朗的伊斯兰革命防卫队在伊朗国内外有很多子公司和“皮包”公司，擅长在制裁环境下通过走私活动获得利益。 　　美国通过卫星以追踪伊朗油轮的手段强力封锁伊朗的石油贸易，提高了通过第三方买家间接销售伊朗原油的风险。 　　第三，不断增加制裁对象，强化金融制裁的威力。金融制裁是美国对伊拉克制裁的核心，通过制裁银行系统、冻结资金、禁止金融交易等手段使伊朗陷入经济和金融的困境。受到制裁的企业不能正常融资，不仅不能生产经营，相关企业遭遇“联席”制裁的风险也很高。美元和美国的金融系统在世界经济中的主导地位为美国司法通过“长腕管辖”实行单方面制裁提供了基础。在国际贸易结算、清算过程中，高度依赖于美元，即使交易双方使用非美元的本国货币结算，也必须通过美国的金融系统。世界各银行的主要跨境转账业务是通过总部设在比利时布鲁塞尔的全球银行金融电信协会（Society for Worldwide Interbank）进行的。 　　F inancialTelecommunication，SWFT）系统完成。SWFT与全世界的银行连接网络，政治中立。美国在第二轮对伊拉克制裁再开后，威胁SSFT关闭与伊朗银行的金融支付业务。不那样做的话有受到制裁的可能性。SWFT被迫向伊朗银行提供越境交易服务，伊朗的进出口贸易的国际结算面临严重障碍，贸易成本上升。 　　|美国的“亚制裁”对伊朗相关的跨国企业产生了很大的影响。在美国对伊拉克的制裁中，“一级制裁”是只有美国人才能遵守的制裁规定。在伊朗达成核协议后，美国的金融系统也不向伊朗开放，美国本土的实体向伊朗投资，与伊朗交易，美国的金融系统处理与伊朗相关的业务也成了制裁的一列。美国的“亚制裁”条款将从目标国扩大到客户的第三国的处罚范围。特朗普恢复了奥巴马总统解除的“亚制裁”。这些制裁措施与核问题有关，适用于美国以外的实体在美国以外从事的伊拉克相关活动，成为“谁都和伊朗做生意，就不能和美国做生意”的威胁。世界上所有进行跨国交易的大企业和个人基本上都有美元结算业务，设置了美元账。美国通过封锁这些账户，冻结账户资产，达到了制裁认为“不友好”的实体和个人的目的。因此，持有对伊拉克业务的国际大企业担心会受到制裁而放弃伊朗市场，切断了业务。 　　美国财务省新发表制裁的个人和实体的名单，不仅显示了对执法投入力量的抑制力，而且还有强化金融制裁的效果。另一方面，SDN Lit注册的实体不能使用美元和美国的结算系统，美国内的资产被冻结，美国公民不能进行交易。另一方面，美国以外的企业也不能与纳入美国SDN名单的对方进行交易。根据制裁规定，当某实体受到制裁时，母公司或控股公司知道或知道该实体实施了上述活动，母公司或控股公司也将受到制裁。另外，受到制裁的公司的子公司或姐妹公司如果直接或间接参加了这些禁止活动，也有可能受到制裁。美国通过这样的联合制裁，进一步提高了对跨国公司金融制裁的威胁。 　　总之，美国对伊拉克的制裁系统复杂而高度机械化，“二级制裁”条例和“长腕管辖”原则使金融制裁工具非常敏锐，在短时间内可以产生前所未有的效果。但是，历史经验证明，要长期有效地执行制裁，实现最终目标，必须具备至少三个条件。一是为明确可行的政策目标服务。第二，是结合其他投资制裁发起国影响力的手段。第三点是国际合作伙伴采取补充行动。①奥巴马总统时代，美国与同盟国、联合国、欧盟等国际组织联合形成了对伊拉克制裁的统一战线。奥巴马总统还表示，制裁不以推翻伊朗政权为目标，欧盟、日本、韩国、印度等加拿大人在美国制裁后，美国的制裁效果明显增强，最终迫使伊朗在核问题上面临重要的政策转换。另外，特朗普政权对伊朗制裁没有充分的理由，受到国际社会普遍反对和国际主要经济体的抵制。在缺乏国际合作的前提下，美国能否持续实施对伊朗的严厉制裁，制裁的预想目标能实现到什么程度，需要时间的验证。 　　对抗伊朗美国制裁的措施 　　|（一）美国对伊朗制裁的影响 　　美国的制裁对伊朗经济的影响是全面、深刻的，前所未有。2018年以来，伊朗内外安全局势持续恶化，进入伊斯兰革命40年来最困难的时期。今天伊朗面临的经济困难前所未有，比两伊战争期间更为困难。当时，伊朗只是接受了武器的禁运，国际航空运输、石油出口、国际金融只是受到美国“一级制裁”的限制，其他国家和伊朗的经济贸易活动很容易绕过美国单方面的制裁。根据过去一年伊朗的宏观经济指标，那个经济陷入了严重的困境。 　　伊朗的原油出口大幅下降，外汇收入骤减。在2018年美国恢复制裁之前，4月伊朗石油出口高达250万桶/天。自第一轮制裁开始以来，原油出口持续大幅减少。9月原油出口量为160万桶/天，第二年2月下降约130万桶/天，3月下降至100万-110万桶/天，4月下降至100万桶/天。5月美国实施“零石油输出”政策后，伊朗无法以自己的名义出口石油，只能通过“灰色市场”出口，伊朗没有公布正确的石油输出数据，估计数为40万~60万桶/天。两次伊拉克战争中，伊拉克重建了伊朗的炼油设施，但伊朗仍能领取销售金，现在的情况比那时困难多了。根据伊朗中央银行的数据，伊历1396年（2017年3月~2018年3月）伊朗原油和石油产品的出口收入达到658.82亿美元，伊历1394年和1395年分别为318.47亿美元和557.57亿美元。伊朗政府2019年度（2019年3月至2020年3月）的财政预算中，石油收入约为340亿美元，但在美国对伊拉克石油禁运的条件下未能实现。① 　　伊朗货币的利亚尔大幅下降，通货膨胀率达到了最高。随着2018年4月特朗普对伊朗新政和伊朗收汇人的减少，美元对利雅尔以多个汇率暴涨，从1:55000一时上升到1:19000。由于美国的金融制裁，外资通过正常途径难以出入伊朗，外国投资的意愿下降，伊朗的外资企业纷纷逃离。根据联合国贸易发展会议发表的《世界投资报告》，2018年伊朗获得外国直接投资34.8亿美元，比上年同期减少30%。汇率的增加和伊朗政府用“纸币印刷机”填补预算不足，增加市场货币的流通量，加快了利亚尔货币的贬值和物价上涨。民众中出现了严重的恐慌，什么有价值，越高买越高，物价进一步上涨。伊历1398年1月（2019年3月21日至4月20日）比去年同期上升51.4%，CPI指数为170.9，比上个月增加4%。首都德黑兰的住宅价格比去年同期增加了104%，比上个月增加了2.1%。在伊朗，全国有600多万户人家过着租赁生活，这些租赁者在过去的一年里受到了租金和抵押金高涨的巨大压力。1900万人生活在绝对贫困中，占伊朗城市人口的1/3，占伊朗总人口的1/4。① 　　伊朗国内的生产企业开工不足。工厂所需的中间产品的进口从运输到采购，汇率的困难性增大，伴随着居民购买力的下降，企业面临着两难的困境，也影响着就业和市场供给。2018年3月-2019年3月有326万伊朗人失业，失业率为12%，城乡妇女失业率高于男性和农村。根据伊朗国家统计中心的报告，伊历1397年（2018年3月21日～2019年3月20日）的CDP下降了4.9%，其中工业增长率为-9.6%，农业增长率为-1.5%，服务业增长率为0.02%。根据世界银行的报告，伊朗过去3年的CDP增长分别为-1.6%、13.4%、3.8%，预计2019年伊朗的实际国内生产总值增长率将缩小-3.8%。② 　　伊朗内外的安全受到了严重的负面冲击。美国单方面的制裁给伊朗人民的生活带来了巨大的灾难和痛苦，民众对政府的一些应对措施和能力有着严重的不满，要求提高工资的罢工等抗议活动的频率在增加。保守主义、极端主义抬头，迫使鲁哈尼更换多个阁僚。在统治集团内部，对外政策存在严重差异，叙利亚的阿萨德总统访问德黑兰，与哈梅莱领导人进行会谈，而撒立哈外交部长没有通知列席是最典型的例子。伊朗国内的这些矛盾和分歧日益尖锐，构成了对社会和政治的安定的潜在威胁。美国在经济制裁和军事威慑力的同时向伊朗施加压力，向中东地区增派军事力量，在波斯湾地区相继发生油轮袭击事件，加大了伊朗的外部安全压力。 　　（二）伊朗的确切反制措施 　　伊朗政府为了维护自身权益，全面抵抗美国的“边际压力”，对美国制裁实施了一系列的对应措施和反制行动。 　　在经济方面，第一，要积极稳定汇率，抑制物价。这一年来，伊朗交换了中央银行总裁，更新了两次禁止进口商品的清单，出台了新的措施和新的机制，严格取缔和处罚汇率管理、扰乱市场的行为，公开了透明企业和个人使用国家进口商品的详细情况。通过这些措施，伊朗中央银行基本掌握国内外汇市场，汇率逐渐稳定，同时与主要贸易伙伴国货币交换量的增加，已运行的外汇现金电子商务平台，货币制度改革计划等做好了进一步采取稳定汇率措施的准备。伊朗中央银行还组织外汇市场的外汇交易店之间的交易，以品牌外汇交易店相互连接为目的，每日交易由中央银行自行监督管理，掌握外汇市场的实际需求量和供给量中央银行可以根据需要销售或购买外汇。在控制进口商品和节约外汇的同时，严格取缔肉类、蔬菜、水果、汽油的对外走私等行为，禁止出口小鸡、鸡肉、鸡蛋，保障国内市场供应安全，预防不足，抑制物价快速上涨。对牛羊肉实行配给制，确保下层民众的基本生活需求。 　　第二，实施“内向”的新战略。该战略的重点是通过挖掘国内潜力，增强国家抵抗力，同时利用自身的地缘政治地位，在区域危机管理中发挥自己的政治作用，通过“区域性联系”实现加强本国实力和地区作用的战略目标。1执行最高领导人哈梅莱关于“生产繁荣”、摆脱对石油出口依赖的指示，充分发挥私营部门的潜力，促进私营部门的贸易商、生产者、工匠、制造商、其他组成部分在经济活动和国家发展中发挥作用。政府在资金方面加大对国内工业农业生产企业的支持力度，促进生产和就业，生活日用品、药品、粮食消费可以得到基本保证，努力尽快实现自给自足。 　　第三，积极开展与邻国的贸易。在美国制裁阻碍正常贸易的情况下，发展与邻国的经济关系是伊朗对外突破的有效措施。伊朗通过走私和折扣销售，借用第三国，向周边石油不足大国印度、土耳其、巴基斯坦等出口原油，打破了对美国伊朗石油出口的封锁。加强与邻国的经济贸易关系，促进非石油出口。由于伊朗货币贬值，伊朗制造的产品在伊拉克市场很受欢迎，两个伊拉克边境的贸易活动很活跃。伊朗还与欧盟、印度、土耳其、伊拉克等主要国际贸易伙伴，通过建立专业贸易结算机制、以货币交换、货物易货、第三方交易等方式绕过美国的金融结算系统来开展经济贸易活动。当美国第一轮制裁重新开始时，伊朗和印度就原油的45%用欧元结算，剩下的用红宝石结算的协定达成一致，之后所有的石油都用红宝石结算。除原油交易外，伊朗国内生产的钢铁等产品通过迪拜等出口到印度市场。印度为了只推进非制裁实体和商品相关的贸易，导入了代替美元支付的系统。伊朗国家银行与土耳其国有Zrat银行签订总额14亿美元的货币交换协议，采用本国货币支付双边贸易，避免了美元的使用。伊历1397年，对伊朗15个邻国的非石油输出总额约为234亿美元。 　　第四，促进欧盟履行经济承诺。伊朗通过外交协商持续施加压力，通过对欧盟采取积极行动和实际措施来支持伊朗维持核协定。欧盟于2018年8月7日开始了新修订的反体制措施“Blocking Slatute”。美国的第二次制裁开始后，为了支援欧洲的中小企业留在伊朗，欧盟提出了设立特殊目的公司SPV（Special Purpose Vehicle）的计划，通过“物交换”路线避开美国的金融系统来处理与伊朗的贸易。在美国在比利时设立的全球银行金融电信协会截断与伊朗银行的联系后，英法德3国成立了专门针对伊朗贸易结算的“贸易往来支援工具”（Instrumentin Supot of Trade Exchange，INSTEX）。在与美元和美国独立的金融系统中，采用欧元结算的新机制主要用于伊朗从欧洲同盟进口食品和药品等人道主义物资的结算。但是，伊朗要求欧洲通过这个机制购买伊朗的石油，为了简化INSTEX的实施，必须准备金融工具（STFI）来建立金融联系。 　　在政治方面，他在伊拉克核问题上发出了强硬的信号。美国宣布退出伊朗核协定后，最高领导人哈梅莱要求伊朗原子能组织立即提高铀浓缩能力，并在伊朗核协定框架下将生产能力提高到19万个分离单位。2019年3月，伊朗原子能机构的萨里希议长宣布伊朗正在扩大布什核电站。美国开始对伊朗石油实施“零清除”措施后，卢哈尼写信给世界主要大国驻伊朗大使，通知伊朗决定暂停履行伊朗核协定的一部分义务，并设置了60天的期限虽然要求“共同全面行动计划”的其他签字人谈判伊朗协定中的权益问题，但如果不满足，伊朗就不限制自己铀浓缩活动产品的丰度。是变更这个协定的条款，还是面临伊朗的铀浓缩计划的恢复。6月27日，伊朗计划将浓缩铀的库存提高到300公斤以上，并将重水的库存提高到130吨以上。 　　外交方面，为了缓和经济压力，积极开拓外交空间。加强与邻国伊拉克、土耳其、海湾各国卡塔尔、阿曼、科威特以及部分中亚国家的相互作用，加强与作为亚洲贸易伙伴国的中国、印度、日本等上层的交流。2019年3月，卢哈尼总统访问伊拉克3天，重点议题是加强两国经贸领域的合作，双方签署了许多有关贸易、医疗、石油等领域合作的谅解备忘录，还包括建设连接伊拉克南部城市巴斯拉和伊朗边境城市萨拉木齐哈的铁路。在美国向中东增兵和海湾紧张局势逐步升级后，阿巴斯·拉克奇副外相在阿曼、科威特、卡塔尔进行外交，劝告共同应对这些海湾各国和伊朗目前地区面临的战争风险和安全威胁，双方签署“互不侵犯条约”我提议减轻海湾各国对伊朗安全的疑虑。 　　在军事方面，强硬派的将军开始被重用，萨拉米代替穆罕默德·贾法利担任伊朗伊斯兰革命卫队司令官。军队多次展示了卫星发射、新型巡航导弹试射、地下弹道导弹制造工厂公开、大规模军事演习的开展、自主生产的军用无人机和坦克的展示等抵抗外部威胁的力量和意志。2018年6月，伊朗发售了自己国家独立设计、研发、制造的先进防空系统。这个系统可以探测150公里外的敌人的战斗机和无人机，在120公里范围内追踪，同时截断6个袭击敌人的目标并破坏。伊朗军方领导人多次警告说，通过庞大的代理网络可以打击中东地区的美国利益。 　　本国的原油如果不能通过霍尔木兹海峡，其他国家的原油也绝对不能通过。伊朗的武装部队有能力封锁这个海峡。另外，美国海湾地区的基地和航空母舰位于伊朗导弹射程内。针对美国将伊朗伊斯兰革命卫队定位为“恐怖组织”一事，伊朗议会通过了反制法案。该法案确认了美国中央司令部及其所有部队都是“恐怖分子”。任何可能对伊朗革命卫队造成危害的事物，包括对美国中央司令部的军事援助和非军事援助、支援后勤等都被视为“恐怖行动”。① 　　总之，对于美国的“极限压力”和制裁的重新开始，伊朗是理性的、自制的，为了避免美国找到推动国际制裁的借口，伊朗表现出了强硬的态度。美国的制裁击中了伊朗经济依赖石油收入的要害，削弱了伊朗的生产能力，降低了人民的生活水平和社会福利，但使伊朗人无法屈服和改变自己的区域行为，反而增强了该国的凝聚力和民族抵抗精神。 　　三伊朗局势的动向和预测 　　美国单方面退出伊朗核协定，发动对伊朗的制裁，是伊朗内外安全环境恶化、美伊朗对抗升级、海湾地区紧张局势加剧的源泉。伊拉克核协定是经联合国安全理事会批准的国际多边协定，具有严肃性和权威性，对国际核不扩散具有重大意义。特朗普政权单方面放弃了国际6个国家、欧盟（EU）和伊朗经过10多年艰苦谈判达成的共识，违背了合同精神，损害了美国的国际信用。美国单方面退出伊朗核协定1年后，伊朗核协定的其他契约者维持并执行协定，为了阻止伊朗不退出协定而积极不懈地努力。随着美国对伊朗的政治压迫、外交孤立、军事威慑力的增加，美伊关系和海湾地区的形势迅速变化，许多不确定性因素影响了伊朗的未来形势。 　　第一，战斗和不战。美国和伊拉克的对抗日益增加，但双方领导人都深谙战争的成本和风险，不符合任何一方的利益。美国作为世界最强的军事力量者，对伊拉克开战并非难事。无论是大规模的全面攻击，还是小型的“外科手术”式的正确打击，在战争初期美国在战场上都占据了优势，但战争的结果和结局却无法预测。伊朗是一个地形复杂、具有战略深度和抵抗能力的国家，美国很难控制战场局势的走向，最终无法确定会取得怎样的胜利，至少2003年在伊朗复制地面部队占领伊拉克不能通过战争手段来改变推翻政权和成为美国盟友的事实。特朗普多次批评美国在中东的两次战争浪费了6兆美元的资产，并承诺撤出阿富汗、伊拉克和叙利亚的美军。特朗普没有掩饰对伊朗的敌视，实行对伊朗的全面压迫政策，向伊朗发出了“战争警告”，但多次强调“不想发生战争”。实际上，他希望借地区局势的紧张局势向海湾各国大量推销美国的武器。但是，对于“B队”，美国国务卿庞培、总统沃尔顿国家安全顾问、伊朗行动小组的胡克队长、以色列的内塔尼亚胡总统、沙特阿拉伯、阿拉伯联合酋长国等对伊朗怀有敌意推进特朗普对伊朗的强硬和向海湾增派军事力量。关于是否要求伊朗政权的交替，波尔顿明确表示与特朗普不同的立场，在布什总统时代主张推翻伊朗政权。因此，特朗普的周边存在像波尔顿那样的反鹰派，如果在以色列和沙特阿拉伯等区域内与伊朗敌对的国家推进的话，完全不能排除美国伊拉克的紧张关系陷入军事冲突的可能性。 　　伊朗原则上是“不想战争，也不害怕战争”。8年的伊拉克战争给伊朗留下了难以愈合的精神创伤，伊朗人民不愿忍受更困难的生活，也不愿经历战争。哈梅莱最高领导人“我们和美国不打仗”的话，不仅是安慰民众，也是伊斯兰政权向人民保证的。当然，战争来了的话，伊朗有返还地区的敌人的能力。尽管伊朗在武器装备方面与美国“世代间”有所不同，但从导弹射程到数量，都能有效打击该地区的敌对目标和美国在中东的利益，伊朗则是远离国土边境的也门、伊拉克、阿富汗、叙利亚、黎巴嫩、在巴勒斯坦等多个地方培养支持自己的力量，并进行训练，构筑了由什叶派民兵组成的区域防卫网络。这些力量可能会对中东地区的美国利益和资产造成小规模的骚扰。如果美国袭击伊朗，沙特阿拉伯、阿拉伯联合酋长国的基础设施、油田、波斯湾地区的航行将成为伊朗及其代理人报复性反击的目标。 　　美国伊拉克领导人虽然不希望发生战争，但有可能发展成误判和偶然冲突。考虑到双方对立升级，波斯湾地区紧张局势加剧，上述袭击可能会得到战略误判的帮助，成为扩大冲突的诱因。2019年6月中旬，停泊在波斯湾阿曼海域的两艘油轮被袭击起火。自2019年5月以来，中东阿曼湾4艘油轮和沙特阿拉伯管道遭到袭击以来，该地区发生了第3起突发性安全事件。美国虽然告发了伊朗的罪行，但是拿出证据被外界怀疑，伊朗坚决否定了。发生这样的事件是日本首相在德黑兰担任调停人员的时候，这样的行动不合乎逻辑，应该是不希望缓和美国伊拉克关系、缓和海湾紧张局势的人干的。随着这种突发状况的增加，擦拭误判和枪点火的风险肯定会增加。美国对伊朗的比赛不容易取胜，最终以“双重失败”告终。 　　第二，是退还是不退。美国民主党领导人强烈批判特朗普退出了具有里程碑意义的伊朗核协定。由于民主党候选人在2020年的总统选举中获胜，担心新政府将使美国回归伊朗核协定，美国议会的新保守派共和党上院议员们向特朗普总统劝告彻底废除伊朗核协定。特朗普在宣布美国退出伊拉克核协定时，免除了霍德和布什的核设施和阿拉克的重水炉的监督。随着美国的制裁升级，关于取消或延长这些豁免的讨论在特朗普政府内部产生了严重的分歧。取消这些豁免，可能会影响签署伊拉克核协定的其他大国不能履行伊拉克核协定的义务，使德黑兰退出伊拉克核协定。白宫国家安全顾问沃尔顿呼吁取消豁免，美国国务卿曼特佩奥支持延长豁免。最后，特朗普继续免除欧盟、中国、俄罗斯、伊朗三个项目的核合作，但取消了两项豁免，即将超重水运到阿曼和用黄饼换浓缩铀。伊朗生产的重水无法运出，将面临超过伊朗核协定规定、关闭工厂等两个局面。 　　现阶段，伊朗将留在伊朗核协定框架内作为优先选择。卢哈尼总统说：“如果仅仅因为美国的挑衅行为而退出‘伊拉克核协定’的话，除了美国之外，联合国和全世界都会给予制裁吧。”。因此，尽管伊朗的核协定已经名符其实地消失了，特朗普政府仍以“极限压力”向伊朗积极要求违反伊朗的核协定和退出，但伊朗对退出核协定持谨慎态度。结果，退出协定的损失和风险比留在协定里还要大。根据协定关于恢复制裁的规定，如果伊朗违反协定中规定的条款，6个联合国对伊拉克制裁决议将恢复。那时，伊朗失去了道义制的优势，美国将全力推进对伊朗的国际多边制裁，找到对伊拉克行使武力的借口。伊朗著名的国际关系学者戈汉·巴泽卡尔说“伊朗希望伊朗核协定能给国家带来经济利益，但却消除了对国家的政治、安全上的威胁。但是，随着美国退出伊朗核协定，这两个方面发生了逆转。伊朗发表将留在美国缺席的伊朗核协定中，这是对美国新的威胁为了防止国际上形成反伊朗联盟”。① 　　伊朗在伊朗的核协定问题上倾向于边缘政策。截至2019年6月，国际原子能机构（IAEA）已连续发布15份报告，证实伊朗在美国单方面退出该协定后，也严格履行了伊朗核协定的承诺。美国对伊朗的石油实行“零输出”政策，增加军事压力后，伊朗的核协定的其他契约者无法履行与伊朗的经济贸易关系正常化的义务，在伊朗这个协定框架下的利益确实无法保证。哈梅莱对伊朗的核协定现行执行方式表示不满，明确了伊朗是被动的，之后伊朗开始了边缘政策，将其丰度3.67%的浓缩铀产量提高到4倍。根据国际原子能机构2019年5月末的报告，伊朗300公里的丰度没有超过3.67%的浓缩铀的限制。2019年6月10日，国际原子能机构宣布伊朗开始加速浓缩铀的生产。6月14日，伊朗总统卢哈尼在参加比什凯克上海合作组织峰会时，与俄罗斯总统普京举行会谈，表示如果核协定的其他签约国能够保护伊朗的利益，伊朗有可能通过铀浓缩生产回到原来的状态。 　　第三，不说和不说。2018年7月前美国曾8次提出与伊朗的谈判，5个国家的领导人表示想成为美伊之间的调解者。但是，伊朗认为与美国的谈判不合适，哈梅莱强调了美国的不可信立场，特朗普政府恢复了对伊拉克的制裁，激怒了支持卢哈尼政府改善与美国关系的伊朗民众。美国国内对伊朗政策的信息混乱了。特朗普在中东增加军事力量，强化对伊朗的“极限压力”，与伊朗进行交涉，缓和双方的紧张关系。刚刚发出了战争结束伊朗政权的威胁，访问日本的时候，表明不要求伊朗政权的交替，安倍晋三首相去德黑兰为了调停美国伊拉克的矛盾，打了绿灯。2019年6月初，美国国务卿庞培表示，美国准备在伊朗的核计划中不设定前提条件而与伊朗接触，但对1年前自己提出的12点与伊朗谈判的先决条件没有任何说明，必须给伊朗施加最大的压力。特朗普的国家安全保障助理官波尔顿一贯主张推翻伊朗政权。美国外交政策研究中心新发表的报告书提出特朗普总统放弃不现实的幻想，和伊朗的交涉是“浪费时间”，对伊朗必须采取更加强硬的措施和立场。 　　伊朗不打算和美国现政府直接交涉。特朗普政权退出了伊朗核协定和巴黎气候协定等国际合同，证明了美国无法信任。最高领导人哈梅莱明确指出，不能通过与美国的对话来解决双方现存的问题。伊朗不想重复至今为止在伊朗核协定框架下与美国谈判的不愉快经历。伊朗只能抵抗，但是在美国的高压政策下，投降敌人，缔结“城下同盟”的代价明显很高。伊朗伊斯兰革命卫队副司令官阿里・法比说，与华盛顿的谈判没有意义。实际上，从2013年11月开始到特朗普政权为止，美国和伊拉克之间关于伊拉克核问题的直接交涉没有任何障碍。特朗普政权退出伊朗核协定后，其他的契约者还留在伊朗核协定的框架内，坚持维持伊朗核协定，伊朗不离开谈判的桌子，与美国的同盟国EU的协商也持续着。如果美国恢复伊朗核协定，取消制裁，伊朗将考虑与美国直接谈判。 　　伊朗不同特朗普政府的谈判并没有关闭美国伊拉克官员的接触和对话渠道。美国伊拉克双方确认，伊朗外交部长撒立里于2019年5月在纽约与美国国会民主党籍参议员戴安娜•范斯坦举行会谈。伊朗方面明确了属于伊拉克官僚间的“例行会谈”。过去20多年来，伊朗官员与包括国会议员在内的美国政界相关人士频繁会谈，明确并说明了伊拉克的政策。如果下一任美国政府能够与伊朗相互尊重，伊朗也不是不能与美国直接谈判。 　　这三个问题是影响伊朗局势发展的焦点问题。现在，美意双方的游戏处处于“不能说话”“不能战斗”的两难境地。如果美国进一步加强制裁，伊朗国内经济形势的失控和激进主义再次占据优势，伊朗将恢复伊朗核协定禁止的铀浓缩活动，也不能排除退出的可能性。 　　总结 　　2018年以来，伊朗局势发生了急剧变化，经历了美国重新制裁、禁止石油向伊朗运输、军事压力、伊朗击落美国无人驾驶飞机等重要时刻。从美国超强大的经济、金融、军事、科技实力来看，伊朗和其他国家对美国越境制裁的反制措施都没有成功。但是，从长期效果来看，美国很难通过制裁压迫伊朗，实现政权交替的目标。特朗普政权对伊拉克政策施加军事压力的选择从另一个方面来看，美国继续新的制裁会给伊朗经济带来严重打击，但并不能完全抑制伊朗的中东政策目标。 　　美国伊拉克的冲突在战争中滑坡的风险越来越高。为了再次当选，特朗普希望在伊朗问题上突破，但在与伊朗的“无条件谈判”和同盟国的安倍晋三首相试图打开美伊朗之间的谈判路线的外交行动以失败告终后，只能继续对伊朗进行制裁，在可控制的范围内维持对伊朗最大的压力。哈梅莱拒绝与特朗普政权的谈判，缓和海湾地区的紧张局势，保护地区的和平与稳定并不是完全不利的。由于美伊的直接交涉不符合区域内部分行为体的希望，所以期待着从美伊关系紧张的冲突中获得利益。伊朗的卢哈尼总统比领导人哈梅莱更愿意谈判，希望大部分伊朗人都能和平相处。但是，伊朗导弹击落美国的MQ-4C无人机后，美伊冲突逆转的外交空间进一步缩小。特|朗普已经为向伊拉克行使武力设定了“红线”，如果美国公民死于伊朗人手中，将对伊拉克给予军事打击。这意味着即使战争不符合美国的国家利益，也有可能一触即发。 　　围绕伊拉克核协定的游戏关系到国际社会的共同利益。伊朗人口8000万，国民教育水平高，矿产资源丰富，工业农业生产能力满足人民基本生活需求，与周边国家的经济贸易往来仍有较大的开拓空间。伊朗的经济和民众的抗压能力应该能承受美国制裁的压力，但是长期的制裁一定会严重削弱伊朗的综合国力。伊朗宣布中止履行伊朗核协定的一部分条款，减少伊朗核全面协定的履行义务。不是想退出这个协定，而是要求协定的其他契约国履行自己的约定的行动、与伊朗的经济正常化的义务、伊朗的权益的保障。伊朗对INSTEX机构的运营没有希望，但是认为“欧洲人的战略是遵从美国，进行经济合作”，1伊朗能够积极挽留欧洲，避免国际上的政治经济孤立，希望伊朗的核协定能够再正常化。特朗普政权在对伊拉克政策上的单方面主义行为，加剧了大西洋两岸的裂痕，严重到无法忍受海湾地区的紧张局势。中国、俄罗斯、欧盟都发出反对美国单边主义、维护多边主义的强烈声音，维持伊朗的核协定，积极响应伊朗合理要求。正如中国外交部长王毅所说，确保伊朗核协定的完全有效执行是联合国安全保障理事会的要求，也是解决伊朗核问题的唯一现实有效的途径。伊朗局势的走向最终将成为美国伊拉克国内政治经济生态、区域外大国地缘和能源政治游戏大局等多方面因素的共同作用的结果。 　　数字经济智囊团 　　政治学与国际关系论坛 　　更好地为数字中国建设服务，为“一带一路”建设服务，加强数字经济建设过程中的理论交流和实践交流。中国的数字经济和“一带一路”建设领域的专家和学者们设立了数字经济智囊团，为数字中国的建设涂上了砖块。商务部的魏建国原副部长担任名誉院长，担任著名青年学者黄日涵、存殷等职务。政治学和国际关系论坛是数字经济智囊团旗下的专业平台。